Hậu quả của việc không thực thi DOC tại Biển Đông

Trung Quốc đã định hình được các nội dụng của thỏa thuận nhằm phản ánh các chính sách và lợi ích của họ. Đặc biệt, Trung Quốc đã thành công trong việc xóa bỏ sự ám chỉ tới phạm vi địa lý của thỏa thuận (Việt Nam muốn nêu rõ tên Hoàng Sa) và xóa bỏ một điều khoản cấm nâng cấp các cơ sở hạ tầng vốn có tại các đảo chiếm đóng.

Chính sách ngoại giao đa phương của Trung Quốc với ASEAN về Biển Đông. Dù ưu tiên đối thoại song phương, nhưng cũng đã tham gia vào ngoại giao đa phương với ASEAN từ đầu những năm 2000 nhằm đánh bóng hình ảnh của mình trong khu vực và cải thiện quan hệ với Đông Nam Á sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997 -1998.

Cam kết ngoại giao giữa Trung Quốc và ASEAN đã dẫn tới DOC năm 2002, nhưng 9 năm kể từ khi tuyên bố này được ký kết, các bên đã không thể thực thi các điều khoản ghi trong đó. Trung Quốc rất giỏi gây trở ngại cho tiến trình này, họ không bao giờ thực sự nghiêm túc trong việc thực thi thỏa thuận. Một bước đột phá đã xảy ra tháng 7/2011, khi hai bên cuối cùng ký các Nguyên tắc hướng dẫn thực thi DOC. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, bản hướng dẫn này ít có khả năng giảm căng thẳng, ít nhất trong ngắn hạn.

DOC kêu gọi các bên phát triển một bộ quy tắc chính thức về cách ứng xử của các bên tại Biển Đông (COC), nhưng khả năng đạt một bộ quy tắc như vậy rất ít vì sự phản đối của Trung Quốc và các vấn đề liên quan đến các nước giữ cương vị Chủ tịch ASEAN trong 4 năm tới.

Nguồn gốc của DOC có thể xuất phát từ các va chạm gia tăng tại Biển Đông giữa những năm 1990 sau khi Trung Quốc chiếm đóng đảo Vành Khăn. Nhằm giảm căng thẳng, ASEAN đã nhất trí soạn thảo một bộ quy tắc ứng xử. Vì tính phức tạp của tranh chấp chủ quyền, bộ quy tắc này không được xem là một cơ chế giải quyết xung đột mà chỉ là một cách quản lý xung đột nhằm tạo ra một môi trường mang tính xây dựng cho một giải pháp chính trị hoặc pháp lý sau này cho vấn đề. ASEAN đã thăm dò ý kiến Trung Quốc vào năm 1999 về việc tham gia các cuộc thảo luận, nhưng Bắc Kinh phản ứng lạnh nhạt, cho rằng Tuyên bố chung ASEAN - Trung Quốc năm 1997 đã đại diện cho bộ quy tắc ứng xử chính trị cấp cao nhất. Tuy nhiên, đầu năm 2000, Trung Quốc đã thay đổi quan điểm và nhất trí thảo luận một bộ quy tắc ứng xử với ASEAN. Đây là một sự thay đổi trong chính sách đối ngoại của Trung Quốc cuối những năm 1990, theo đó thừa nhận giá trị của các khuôn khổ đa phương trong việc truyền tải thông điệp rằng sức mạnh đang lên của Trung Quốc không đặt ra một mối đe dọa nào đối với sự ổn định của khu vực.

Trong hai năm thảo luận sau đó, Trung Quốc đã định hình được các nội dụng của thỏa thuận nhằm phản ánh các chính sách và lợi ích của họ. Đặc biệt, Trung Quốc đã thành công trong việc xóa bỏ sự ám chỉ tới phạm vi địa lý của thỏa thuận (Việt Nam muốn nêu rõ tên Hoàng Sa) và xóa bỏ một điều khoản cấm nâng cấp các cơ sở hạ tầng vốn có tại các đảo chiếm đóng. Trung Quốc, được Malaysia hỗ trợ, cũng thành công trong việc đặt tên thỏa thuận này là "Tuyên bố" chứ không phải là "Bộ quy tắc" như Việt Nam và Philippines mong muốn. Đây không đơn thuần là vấn đề từ vựng: một tuyên bố sẽ là một tuyên bố chính trị về ý định của các bên chứ không phải là một công cụ pháp lý với các biện pháp chế tài hoặc trừng phạt. Tuy nhiên, để làm hài lòng Hà Nội, dự thảo cuối cùng đã khẳng định rằng mục đích cuối cùng của các bên là lập ra một bộ quy tắc chính thức về Biển Đông.

DOC được ký kết tại hội nghị thượng đỉnh ASEAN ngày 4/10/2002 tại Phnom Penh (Campuchia). Các bên tham gia ký kết nhất trí tuân theo các tiêu chuẩn quốc tế về cách hành xử, như giải quyết hòa bình các tranh chấp và nhất trí không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực; tôn trọng tự do hàng hải; thực hiện "kiềm chế" để không "làm phức tạp thêm hoặc leo thang" tranh chấp (quan trọng hơn, không "đưa người đến sống" tại các hình thái địa chất đang hoang hóa); cùng nhau thực hiện các CBMs ; tiến hành đối thoại và tham vấn; và nỗ lực hướng tới một bộ quy tắc về ứng xử.

Căng thẳng đã giảm trong nửa đầu những năm 2000, và DOC thường xuyên được viện dẫn như một lý do giải thích việc này. Tất cả các bên tranh chấp tôn trọng điều khoản không đưa người đến sống tại các hình thái địa chất đang hoang hóa, nên dù các cuộc đấu khẩu vẫn tiếp diễn nhưng không leo thang đáng kể, và JMSU năm 2005 đã được hợp lý hóa theo Khoản 6 của DOC, trong đó kêu gọi hợp tác nghiên cứu khoa học.

Tuy nhiên trên thực tế, DOC ít liên quan đến những các động lực của tranh chấp. Ngoại trừ JMSU, không biện pháp xây dựng lòng tin nào được nhắc tới trong DOC tồn tại trên thực tế, chủ yếu vì ASEAN và Trung Quốc không đạt tiến bộ về một khuôn khổ thực thi thỏa thuận này. Phải đến năm 2004 các quan chức cấp cao mới nhất trí thiết lập một Nhóm Làm việc Hỗn hợp để soạn thảo các hướng dẫn thi hành. Trong vòng 4 năm sau đó, nhóm này chỉ họp 3 lần - vào năm 2005, 2006 và họp không chính thức vào năm 2008 - và không đạt thỏa thuận nào.

Trở ngại chính không phải là bản chất hay địa điểm diễn ra các hoạt động hợp tác, mà là một điểm rất nhỏ về thủ tục: Trung Quốc phản đối đưa vào bản hướng dẫn thực thi này một điều khoản (Khoản 2) nói rằng các thành viên ASEAN sẽ tham vấn lẫn nhau trước các cuộc họp với các quan chức Trung Quốc. ASEAN thấy rất khó chấp nhận quan điểm của Trung Quốc, vì Hiến chương của Hiệp hội năm 2007 quy định các thành viên "hợp tác và bày tỏ các quan điểm chung" trong quan hệ với bên ngoài. Tuy nhiên, các quan chức ASEAN đã phải chịu nhượng bộ sau khi đã cố gắng làm dịu những lo ngại của Trung Quốc và nhắc lại điều khoản này 21 lần mà vẫn không được. Vì Trung Quốc không thể ngăn cản các thành viên ASEAN bàn bạc tham vấn, nên họ tìm cách cản trở việc thực thi.

Căng thẳng leo thang trong những năm 2009 - 2010 đã cho thấy hậu quả của việc không thực thi DOC. Các căng thẳng này cũng đã thách thức độ đáng tin cậy của ASEAN và tuyên bố được nhắc đi nhắc lại thường xuyên của Hiệp hội này, tự coi mình là "trung tâm" của kiến trúc an ninh châu Á. Ở cương vị Chủ tịch ASEAN năm 2010, Việt Nam đã đặt ưu tiên cho vấn đề này và đã đạt thành công nho nhỏ: Nhóm Làm việc Hỗn hợp đã gặp nhau hai lần trong năm 2010 - tại Hà Nội vào tháng Tư và tại Côn Minh (Trung Quốc) và tháng 12 - nhưng cũng không đạt thỏa thuận nào. Indonesia cũng thúc đẩy vấn đề này khi đảm nhiệm cương vị Chủ tịch luân phiên ASEAN năm 2011: Nhóm Làm việc Hỗn hợp đã họp tháng Tư tại Medan, vào đúng thời điểm các căng thẳng leo thang rất nhanh tại Biển Đông. Trung Quốc đã áp dụng các chiến thuật cương quyết hơn trong thời gian từ tháng 3 - 4/2011, trong đó có việc quấy nhiễu các tàu thăm dò của Việt Nam và Philippines. Giữa năm đó, căng thẳng tại Biển Đông đã leo thang đến cực điểm kể từ khi kết thúc Chiến tranh Lạnh.

Tuy nhiên, cuối tháng 7/2011, bế tắc cuối cùng đã được khai thông khi ASEAN, vì sự cần thiết phải thúc đẩy tiến trình DOC và cũng là để thử các cam kết nhiều lần của Trung Quốc về việc thực thi tiến trình này, đã nhất trí thông qua tuyên bố chính thức rằng các thành viên Hiệp hội sẽ tham vấn trước khi gặp Trung Quốc. Thực vậy, phiên bản cuối cùng của Khoản 2 nói rằng các bên có ý định "thúc đẩy đối thoại và tham vấn". Tuy nhiên, theo một báo cáo, biên bản sơ lược của cuộc họp giữa các quan chức ASEAN và Trung Quốc cho thấy ASEAN định tiếp tục các cuộc tham vấn trước như vậy. Trung Quốc có vẻ đã chấp nhận điều khoản này vì một thỏa thuận với ASEAN giúp đánh lạc hướng sự chỉ trích về hành vi hiếu chiến gần đây của họ, và vì bản hướng dẫn cũng là một thành công ngoại giao của Bắc Kinh.

Bản hướng dẫn thi thành cực kỳ mập mờ và sẽ không ảnh hưởng tới các lợi ích của Trung Quốc hay ngăn cản nước này theo đuổi chính sách của mình tại Biển Đông. Văn bản này nói rằng DOC sẽ được thực thi "từng bước", sự tham gia các dự án hợp tác sẽ là tự nguyện và các CBMs sẽ được quyết định qua đồng thuận. Nói tóm lại, bản hướng dẫn không đi xa hơn những điều khoản tương tự trong DOC.

Trung Quốc hài lòng ra mặt với kết quả này, vì họ chẳng phải nhượng bộ gì mà lại được tiếng là có thái độ xây dựng. Ngoại trưởng Dương Khiết Trì nói rằng việc ký kết bản hướng dẫn thi hành DOC "có ý nghĩa to lớn". Ngoại trưởng Philippines Albert del Rosario lại đưa ra nhận định thực tế hơn khi nói đây là một bước tiến về phía trước, đồng thời cảnh báo "các yếu tố cần thiết để bản hướng dẫn thi hành là một thành công vẫn còn chưa đầy đủ" và DOC vẫn "chưa có chân". Tuy nhiên, thỏa thuận giữa Trung Quốc - ASEAN không mở đường cho các cuộc đối thoại về việc vạch ra và tiến hành các CBMs như thế nào. Quá trình này sẽ là phép thử xem liệu Trung Quốc có chân thành đối với việc thực thi CBMs, hay họ sẽ cố kéo dài quá trình này.

ASEAN đã nhượng bộ với Trung Quốc, coi đây như một bước tiến hướng tới một bộ quy tắc ứng xử chính thức. Ngoại trưởng Indonesia Marty Natalegawa nhấn mạnh điều này khi ông phát biểu với báo giới tại ARF rằng sự nguyên trạng tại Biển Đông "không phải là một lựa chọn" và "đạt được bản hướng dẫn thực thi DOC rồi, chúng ta phải tiến về phía trước để đạt một bộ quy tắc ứng xử". Ông nhấn mạnh rằng hiện giờ việc hình thành bộ quy tắc là "cuộc chơi chính" tại Biển Đông.

Tuy nhiên, Trung Quốc không ủng hộ quan điểm này. Ngoại trưởng Dương nói nước ông để ngỏ cửa cho một thỏa thuận như vậy "vào một thời điểm thích hợp", câu mà các quan chức Trung Quốc thường dùng để nói đến một mục đích xa vời. Trung Quốc thích thực thi DOC đầu tiên, trước khi chuyển sang một bộ quy tắc chính thức. Nhận thấy sự miễn cưỡng của Trung Quốc trong việc thúc đẩy bộ quy tắc, ASEAN đã quyết định đưa ra sáng kiến.

Theo tuyên bố cuối hội nghị Ngoại trưởng ASEAN tháng 7/2011, các nước thành viên đã bắt đầu thảo luận về một bộ quy tắc ứng xử, và các quan chức cấp cao đã đề nghị trình một báo cáo về tiến bộ đạt được lên Hội nghị Cấp cao ASEAN tháng 11/2011. Tuy nhiên, báo cáo của Chủ tịch cho thấy có ít tiến bộ cụ thể. Nó chỉ khẳng định tầm quan trọng của DOC, nhấn mạnh sự cần thiết "phải tăng cường nỗ lực" để hoàn thành một bộ quy tắc ứng xử khu vực, hoan nghênh việc thông qua bản hướng dẫn thực thi DOC đạt được tháng 7/2011, hoan nghênh một cuộc thảo luận giữa ASEAN nhằm xác định "các yếu tố có thể là quan trọng cho một bộ quy tắc ứng xử khu vực", và nhấn mạnh "tầm quan trọng của một cách tiếp cận dựa trên quy tắc trong việc quản lý và giải quyết tranh chấp".

Nhưng quan điểm của ASEAN về vai trò của Trung Quốc vẫn chưa rõ ràng. Nếu Trung Quốc được mời tham gia các cuộc thảo luận về khung sườn của bộ quy tắc, họ có thể sẽ tìm cách kéo dài các cuộc thảo luận và làm phai nhạt các đề xuất, như đã làm với DOC. Nếu ASEAN lập được một sườn quy tắc cho chính mình và đề nghị các nước khác gia nhập, Trung Quốc hầu như chắc chắn sẽ từ chối vì họ không hề tham gia các cuộc thảo luận.

Triển vọng không mấy lạc quan này về bộ quy tắc ứng xử càng trở nên mờ mịt hơn khi chiếc ghế Chủ tịch ASEAN lại đổi chủ. Tiến bộ hạn chế vừa đạt được trong hai năm qua là kết quả của việc Việt Nam và Indonesia tích cực thúc đẩy các nỗ lực khi đảm nhận cương vị Chủ tịch ASEAN năm 2010 và 2011. Nhưng động lực ngoại giao này ít khả năng tồn tại trong bốn năm tới. Campuchia đảm nhận chức Chủ tịch ASEAN trong năm 2012. Chính phủ của ông Hun Sen có quan hệ mật thiết về kinh tế và chính trị với Trung Quốc và sẽ không muốn làm tổn hại đến các quan hệ này chỉ vì Trường Sa. Phnom Penh cũng có quan hệ mật thiết với Hà Nội, nhưng ít khả năng ho sẽ tích cực thúc đẩy bộ quy tắc ứng xử trong thời gian giữ chức Chủ tịch.

Đến năm 2013, Brunei đảm nhận cương vị luân phiên này. Dù Brunei cũng là một nước có đòi hỏi chủ quyền, họ lại chưa bao giờ có sáng kiến lớn nào về Biển Đông. Myanmar và Lào đảm nhận chức Chủ tịch vào năm 2014 và 2015. Cũng như Campuchia, cả hai nước này đều rất thân với Trung Quốc. Và kết quả thế nào, mọi người đều đã thấy rõ.

Kết luận

Các lợi ích của Trung Quốc tại Biển Đông sẽ mở rộng trong các thập kỷ tới khi chủ nghĩa dân tộc gia tăng, cơn khát tài nguyên của nước này ngày càng lớn và an ninh tại các hải trình trở nên ngày càng quan trọng. Chính sách của Trung Quốc sẽ vẫn nhất quán, cả về nội dung và cách thức tiến hành. Trung Quốc sẽ không nhượng bộ các yêu sách chủ quyền của mình. Họ sẽ tiếp tục nhấn mạnh chủ nghĩa song phương, dù các cuộc đàm phán nghiêm trúc ít khả năng xảy ra. Họ sẽ bác bỏ một bên thứ ba hay trọng tài pháp lý, và sẽ ngày càng sử dụng các tài sản trên Biển của mình để khẳng định các đòi hỏi lãnh thổ và tài phán của mình, đồng thời gửi tới các nước Đông Nam Á thông điệp về mối nguy hiểm nếu dám thách thức.

Nhưng Trung Quốc sẽ không sử dụng vũ lực để giải quyết tranh chấp vì làm như vậy sẽ gây tổn hại lớn đến hình ảnh quốc tế cũng như ngoại giao khu vực của họ, và những cái giá này sẽ là quá lớn so với những gì thu được. Các nỗ lực của Trung Quốc nhằm mở rộng kiểm soát trên thực tế tại Biển Đông vì vậy sẽ tăng mạnh. Sự nguyên trạng nhiều khả năng sẽ vẫn được bảo toàn trong tương lai gần, và vì vậy, căng thẳng sẽ tiếp tục lúc lên lúc xuống như thủy triều./.

Đông Bắc tổng hợp