Hiện nay ở Việt Nam, để có đất cho các dự án khác nhau, Nhà nước thu hồi đất để giao, cho thuê đất (chuyển dịch đất đai bắt buộc); hoặc nhà đầu tư chủ động thỏa thuận với những người đang sử dụng đất dựa theo cơ chế thị trường (chuyển dịch đất đai tự nguyện). Bên cạnh ưu điểm, mỗi cơ chế này đều có nhược điểm cần phải tìm cách khắc phục.

Trong bối cảnh sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013, cụ thể hóa yêu cầu của Nghị quyết 18-NQ/TW, có thể nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước trong hơn một thế kỷ để áp dụng cơ chế “góp đất, điều chỉnh lại đất đai” (land pooling/land readjustment) đối với các dự án phát triển, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn.

Kinh nghiệm góp đất ở các nước

Trên thế giới, góp đất/điều chỉnh lại đất đai là cơ chế/quá trình được Nhà nước tạo ra bằng quy định pháp luật nhằm tạo điều kiện cho chủ sở hữu các thửa đất riêng biệt góp một phần diện tích thửa đất để xây dựng hạ tầng, các công trình công cộng thuộc dự án cải tạo phát triển đô thị hoặc nông thôn theo quy hoạch.

Sau khi các thửa đất được gom lại đủ để tiến hành dự án, trừ diện tích dành cho hạ tầng, các công trình công cộng, diện tích, vị trí, ranh giới đất còn lại thuộc dự án được điều chỉnh lại. Các chủ sở hữu đất được quyền thỏa thuận để điều chỉnh ranh giới và vị trí thửa đất của mình sao cho giá trị của thửa đất mới tương xứng với lợi ích của dự án mang lại; trở thành một dạng chủ dự án, đồng thời là đối tượng hưởng lợi trực tiếp.

Nhật Bản có các quy định pháp luật về cơ chế điều chỉnh lại đất đai. Ảnh: Reuters

Cộng hòa Liên bang Đức từ đầu thế kỷ 20 đã phát triển cơ chế điều chỉnh lại đất đai, được nhiều quốc gia học tập. Tại Nhật Bản, 30% diện tích đô thị ở Nhật Bản sau thế chiến thứ 2 cho đến đầu thế kỷ 21 được cải tạo theo cách thức này; 84% các đô thị ở Hàn Quốc sử dụng công cụ này, còn những vùng đô thị lớn có nhiều cư dân ở như Seoul thì khoảng 50% diện tích cải tạo phát triển đô thị dựa trên thỏa thuận thay vì thu hồi trắng. Hà Lan, Thụy Điển, Canada, Úc, Tây Ban Nha, Israel, Thổ Nhĩ Kỳ, Colombia, Ấn Độ, Bhutan, Nepal, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Đài Loan… cũng đang sử dụng công cụ này.

Nhiều nước, vùng lãnh thổ như Đức, Nhật, Israel, Hà Lan, Ấn Độ, HongKong… đều có các quy định pháp luật về cơ chế điều chỉnh lại đất đai. Điển hình như Cộng hòa Liên bang Đức từ năm 1902 đã có quy định về góp đất; hiện nay cơ chế này được điều chỉnh trong Bộ luật Xây dựng liên bang được sửa đổi lần gần nhất năm 2017. Hà Lan lần đầu tiên có quy định liên quan đến góp đất vào năm 1924, được sửa đổi nhiều lần. Ở Israel, Luật Quy hoạch và Xây dựng năm 1965 dành Mục 3, Chương 7 để quy định về điều chỉnh lại đất đai.

Lợi ích của góp đất/điều chỉnh lại đất đai

Cơ chế góp đất/điều chỉnh lại đất đai đã chứng tỏ được tính hiệu quả ở nhiều quốc gia trong việc sử dụng giá trị đất đai cho dự án đầu tư nhằm phát triển theo hướng minh bạch, hiệu quả và có sự tham gia của các bên liên quan.

Cơ chế này mang lại giá trị đất đai tăng thêm ngay trong quá trình đầu tư và không cần sử dụng vốn ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển. Các chủ sở hữu đất duy trì được quyền của mình đối với thửa đất; có thể nhận được từ thửa đất mới giá trị ít nhất ngang với giá trị thửa đất cũ, mặc dù diện tích đất ít hơn. Đặc biệt, sau khi dự án hoàn thành, họ vẫn gắn bó với thửa đất cũ có nhiều giá trị về tinh thần mà nhiều khi tiền không mang lại được.

Một ưu điểm nổi bật khác của công cụ này là không cần sử dụng hoặc sử dụng hạn chế cưỡng chế. Theo tính toán của chuyên gia, ở Việt Nam, nếu áp dụng cơ chế này, số lượng người đang sử dụng đất bị thu hồi đất lớn nhất chỉ khoảng 20-30%. Hơn nữa, cơ chế giúp giảm thiểu phân phối bất công lợi ích và chi phí của dự án, khi người dân được tham gia và hưởng lợi các lợi ích.

Việc thực hiện cơ chế này sẽ giúp giải quyết những vướng mắc trong quản lý và sử dụng đất như: Ngăn chặn quá trình đô thị hóa tự phát, chắp vá hoặc không đồng đều ở các vùng ven đô thị; giải quyết vấn đề tài chính liên quan tới nguồn vốn cho đầu tư hạ tầng và các dịch vụ công cộng (trong một số trường hợp, còn đáp ứng cho cả việc giải quyết nhà cho những người thu nhập thấp); tạo nền tảng cho kết nối đô thị và mở rộng hợp lý mạng lưới giao thông.

Ở các nước có chế độ bảo vệ ngặt nghèo đối với quyền sở hữu tư nhân về đất đai như Nhật Bản, Israel, Đức, cơ chế điều chỉnh lại đất đai có ưu thế lớn so với thu hồi đất bắt buộc. Bởi lẽ khi bị thu hồi đất bắt buộc, cá nhân ở các nước đó thường kiện ra tòa án với quy trình kéo dài, và tòa án thường phán quyết bắt buộc bên chủ dự án phải bồi thường rất nhiều. 

Trong khi đó, cơ chế điều chỉnh lại đất đai ít khi gây ra khiếu kiện, và hầu như trong các trường hợp khiếu kiện, thậm chí ra Tòa án Hiến pháp ở Liên bang Đức, Tòa vẫn tuyên chủ dự án không phải bồi thường.

Kì tới: Thiết kế cơ chế điều chỉnh lại đất đai

Nguyễn Đức Lam

Để tích tụ ruộng đất, Nhà nước phải 'xắn tay'“Ngân hàng đất nông nghiệp” đã bỏ ra khỏi dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) khi xin ý kiến nhân dân nhưng chức năng tạo lập quỹ đất nông nghiệp phục vụ sản xuất lớn của nhà nước vẫn được duy trì.