Cách vượt qua bế tắc của ASEAN trên Biển Đông

Tại Bài giảng Singapore lần thứ 38 vào cuối tháng 8 năm 2016, Chủ tịch nước Việt Nam Trần Đại Quang cũng cho rằng mặc dù đồng thuận là một nguyên tắc nền tảng của ASEAN nhưng một số vấn đề mới nổi lên khiến cho ASEAN cần phải thiết lập các cơ chế bổ sung để cho phép một mức độ linh hoạt nhất định trong việc quản lý các thách thức này.

Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) sẽ kỷ niệm lần thứ 50 ngày thành lập vào năm tới. Vì vậy, đây là lúc tổ chức này suy ngẫm thêm về tương lai sắp tới.

Một câu hỏi đặc biệt quan trọng là làm thế nào để ASEAN trở nên hiệu quả hơn trong việc giải quyết những thách thức an ninh đang nổi lên. Đáng lo ngại hàng đầu chính là việc hiện tại ASEAN không thể hình thành được một lập trường chung về vấn đề tranh chấp Biển Đông, mà nguyên nhân chủ yếu chính là vì nguyên tắc đồng thuận của Hiệp hội này.

Nguyên tắc đồng thuận

Chủ tịch Nước Trần Đại Quang tại Diễn đàn Singapore Lecture lần thứ 38, do Viện nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS) tổ chức tại khách sạn Ritz Carlton. Diễn đàn có chủ đề “Tăng cường đối tác vì sự phát triển bền vững của khu vực”. Ảnh: QĐND.

Do sự đa dạng rất lớn của các quốc gia thành viên nên ASEAN đã coi nguyên tắc tham vấn là đồng thuận như là một nguyên tắc nền tảng trong hoạt động của mình. Được chính thức đưa vào Hiến chương ASEAN tại Điều 20, nguyên tắc này giúp đảm bảo sự bình đẳng về mặt chủ quyền giữa các quốc gia thành viên và ngăn ngừa việc bất cứ quốc gia thành viên nào bị gạt ra lề trong các quyết định quan trọng của nhóm.

Mặc dù nguyên tắc đồng thuận giúp ASEAN duy trì sự đoàn kết và làm cho các quốc gia thành viên cảm thấy thoải mái hơn khi tham gia vào Hiệp hội, tuy nhiên có lúc điều này lại trở thành mắc mứu. Ví dụ, ASEAN đã lúng túng không đưa ra được phản ứng thống nhất trước các cuộc tấn công khủng bố ngày 11 tháng 9 năm 2001 vào Hoa Kỳ cũng như cuộc chiến chống khủng bố do Hoa Kỳ dẫn dắt sau đó, đặc biệt là ở khu vực Trung Đông.

Số lượng thành viên lớn hơn khiến cho Hiệp hội ngày càng gặp khó khăn trong việc tìm được tiếng nói chung. Số thành viên gia tăng cũng tạo điều kiện cho sự can thiệp của các cường quốc bên ngoài vào quy trình đưa ra quyết định của nhóm nếu cường quốc đó thấy quyết định này sẽ gây gây bất lợi cho lợi ích quốc gia của mình.

Chuyện an ninh Biển Đông

Tại Hội nghị Ngoại trưởng ASEAN (AMM) lần thứ 45 do Campuchia chủ trì vào tháng 7 năm 2012 đã không có tuyên bố chung lần đầu tiên trong lịch sử của mình.

Tại cuộc họp thường niên lần thứ 49 tổ chức vào tháng 7 năm 2016, các ngoại trưởng ASEAN một lần nữa cũng không đạt được đồng thuận về việc đưa vào thông cáo chung các ý kiến đề cập tới phán quyết lịch sử được đưa ra hai tuần trước đó bởi một tòa trọng tài quốc tế về vụ kiện Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc.

Nếu ASEAN tiếp tục không thể giải quyết được các bất đồng liên quan tới mục tiêu “duy trì và nâng cao hòa bình” như Hiến chương mà tổ chức này đề cập sẽ bị nghi ngờ. Quan trọng hơn, nếu ASEAN không hành động để giải quyết một vấn đề quan trọng đến vậy đối với hòa bình và an ninh khu vực thì việc một số quốc gia thành viên và các đối tác tìm kiếm các dàn xếp bên ngoài ASEAN nhằm giải quyết vấn đề này là khó tránh khỏi. Nếu điều đó xảy ra sẽ gây phương hại tới sự đoàn kết và vai trò trung tâm của Hiệp hội.

Bởi vậy, ASEAN cần phải thảo luận cách thức định hình lại nhằm triển khai tốt hơn nguyên tắc đồng thuận để đảm bảo rằng lợi ích của các quốc gia có thể được hài hòa với lợi ích toàn khối, qua đó giúp duy trì vai trò trung tâm của ASEAN trong cấu trúc an ninh khu vực. Nhu cầu cấp bách này đã được nhấn mạnh trong thời gian qua.

Đáng chú ý, tại Bài giảng Singapore lần thứ 38 vào cuối tháng 8 năm 2016, Chủ tịch nước Việt Nam Trần Đại Quang cũng cho rằng mặc dù đồng thuận là một nguyên tắc nền tảng của ASEAN nhưng một số vấn đề mới nổi lên khiến cho ASEAN cần phải thiết lập các cơ chế bổ sung để cho phép một mức độ linh hoạt nhất định trong việc quản lý các thách thức này.

Hướng tới cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số

Một giải pháp là áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số thay cho nguyên tắc đồng thuận. Đây không phải là một đề xuất mới đối với ASEAN. Ví dụ, trong báo cáo năm 2006, Nhóm các Cá nhân Ưu tú (Eminent Persons Group – EPG) giúp tư vấn về Hiến chương ASEAN cho rằng do phạm vi hoạt động của ASEAN ngày càng mở rộng, ASEAN nên cân nhắc các cơ chế ra quyết định thay thế và linh hoạt hơn, bao gồm cả việc bỏ phiếu.

Ngoài ra, bên cạnh nguyên tắc “ASEAN trừ X” trong lĩnh vực kinh tế, cũng đã có tiền lệ về cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số trong lĩnh vực chính trị - an ninh. Ví dụ Hiệp ước về Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân năm 1995 quy định các quyết định của một Ủy ban thành lập theo Hiệp ước sẽ được đưa ra theo đồng thuận, hoặc nếu không đạt được đồng thuận, thì bởi đa số hai phần ba số quốc gia thành viên có mặt và bỏ phiếu.

Như vậy, có thể nói việc áp dụng cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số trong các lĩnh vực chính trị và an ninh không nên được coi như là một “nhiệm vụ bất khả thi” đối với ASEAN. Vấn đề là làm thế nào có thể thiết kế được một cơ chế bỏ phiếu đủ hấp dẫn và có thể được tất cả các quốc gia thành viên của ASEAN chấp nhận.

Trước tiên, một cơ chế bỏ phiếu dựa trên “siêu đa số” (supermajority) hai phần ba nên được coi là một điểm khởi đầu hợp lý nhằm đưa vào thảo luận. Theo đó, mỗi quốc gia thành viên sẽ được hưởng một phiếu có giá trị ngang nhau và bất cứ quyết định nào được đưa ra cũng cần phải được hậu thuẫn bởi ít nhất 7 trong số 10 quốc gia thành viên. Trong trường hợp đa số hai phần ba được coi là một ngưỡng quá thấp, ASEAN có thể cân nhắc một ngưỡng cao hơn. Ví dụ, khi quyết định về các vấn đề cực kỳ quan trọng, ASEAN có thể áp dụng cơ chế bỏ phiếu theo đa số ba phần tư. Theo đó các quyết định cần được hậu thuẫn bởi ít nhất 8 trong số 10 quốc gia thành viên.

Thứ hai, trong trường hợp không thể đạt được đồng thuận về vấn đề nào đó, cần có sự phân biệt rõ ràng giữa hai loại vấn đề. Loại thứ nhất là các vấn đề có tác động rõ ràng đối với chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và sự tự chủ trong nước của một quốc gia thành viên bất kỳ; và loại thứ hai là những vấn đề có tác động rõ ràng đối với hòa bình và an ninh của khu vực.

Các quốc gia thành viên của ASEAN phải tìm kiếm đồng thuận trong các vấn đề thuộc loại thứ nhất, trừ khi quốc gia bị tác động trực tiếp có quyết định khác. Còn đối với các vấn đề thuộc loại thứ hai, ASEAN cần áp dụng nguyên tắc ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số. Theo đó, nếu một vấn đề đang được cân nhắc không có tác động rõ ràng tới chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ hoặc sự tự chủ chính trị của một quốc gia thành viên bất kỳ nhưng lại có tác động quan trọng tới hòa bình và an ninh của khu vực, thì quốc gia thành viên đó không nên được phép phủ quyết chống lại lợi ích của chín thành viên còn lại và gây phương hại tới hòa bình và an ninh khu vực.

Cải cách thể chế: Tập trung vào vấn đề Biển Đông

Hội nghị đặc biệt Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN – Trung Quốc đã diễn ra tại TP Ngọc Khê, tỉnh Vân Nam, Trung Quốc. Ảnh minh họa: VOV

Trong trường hợp ASEAN không thể áp dụng một cơ chế ra quyết định dựa trên bỏ phiếu theo đa số, các quốc gia thành viên có thể cần tìm kiếm các dàn xếp thể chế mới nhằm vượt qua được sự bế tắc mà nguyên tắc đồng thuận đang gây ra, qua đó có thể giải quyết hiệu quả hơn các vấn đề an ninh khẩn cấp, đặc biệt là vấn đề tranh chấp Biển Đông.

Trước tiên, ASEAN nên cân nhắc thành lập một Ủy ban ASEAN về Quản lý Tranh chấp Biển Đông. Ủy ban này nên là một cơ quan thường trực bao gồm 4 quốc gia ASEAN trực tiếp tham gia tranh chấp Biển Đông cũng như các quốc gia thành viên ASEAN khác quan tâm tới vấn đề này. Mục đích chính của ủy ban này là giúp điều phối lập trường của ASEAN về vấn đề Biển Đông và đóng vai trò như một điểm liên lạc tập trung giúp ASEAN phối hợp với Trung Quốc trong vấn đề quản lý tranh chấp. Theo đó, ủy ban nên được giao nhiệm vụ đưa ra các phản ứng chung của ASEAN đối với các sự cố trên Biển Đông, và soạn thảo các nội dung về tranh chấp Biển Đông trong các tuyên bố chung cũng như các văn bản phù hợp khác của ASEAN. Nếu được thành lập, ủy ban này sẽ là một bước tiến thể chế quan trọng giúp ASEAN quản lý tốt hơn tranh chấp Biển Đông.

Thứ hai, nếu ủy ban trên không được thành lập, các quốc gia yêu sách Biển Đông của ASEAN có thể xem xét phục hồi lại nhóm tham vấn của mình về Biển Đông. Đây vốn là cơ chế từng giúp các nước Brunei, Malaysia, Philippines và Việt Nam trao đổi quan điểm và thiết lập các lập trường chung về tranh chấp Biển Đông trước khi diễn ra các cuộc họp của ASEAN.

Nếu nhóm tham vấn được khôi phục, và nhất là nếu nó được thể chế hóa và mở rộng để bao gồm các quốc gia ASEAN không tham gia tranh chấp Biển Đông nhưng quan tâm tới vấn đề này, thì nó có thể đóng một vai trò phù hợp, mặc dù ít chính thức hơn, nhằm giúp ASEAN giải quyết hiệu quả hơn vấn đề tranh chấp Biển Đông.

Cuối cùng, trong trường hợp tất cả các giải pháp trên đều không thể thực hiện được, các quốc gia cùng chí hướng trong khu vực, cho dù có tham gia tranh chấp Biển Đông và có là thành viên ASEAN hay không, đều nên hợp tác với nhau nhằm thiết lập một nhóm tham vấn khu vực về tranh chấp Biển Đông. Hoạt động bên ngoài khuôn khổ của ASEAN, nhóm tham vấn này sẽ giúp điều phối lập trường của các thành viên về vấn đề tranh chấp Biển Đông, đặc biệt là tại các diễn đàn toàn khu vực như Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF) hay Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (EAS).

Về dài hạn, nếu điều kiện cho phép, nhóm tham vấn này có thể tiến hóa thành một dàn xếp an ninh khu vực bổ sung cho các cơ chế an ninh do ASEAN dẫn dắt. Mặc dù một nhóm tham vấn với bản chất như vậy có thể làm suy yếu sự thống nhất và vai trò trung tâm của ASEAN, nhưng có lẽ đó lại là biện pháp khả dĩ duy nhất giúp các quốc gia liên quan có thể giải quyết tranh chấp Biển Đông một cách thực sự hiệu quả hơn nếu ASEAN vẫn tiếp tục không thể vượt qua được các bế tắc do nguyên tắc đồng thuận gây ra.

Tóm lại, nguyên tắc đồng thuận cho đến nay đã đóng một vai trò rất quan trọng đối với thành công của ASEAN. Tuy nhiên, do bối cảnh khu vực đã thay đổi nhanh chóng, nguyên tắc này đang khiến cho ASEAN trở nên kém hiệu quả trong việc giải quyết các vấn đề an ninh cấp bách, trong đó có vấn đề tranh chấp Biển Đông.

Các sáng kiến trên có thể giúp ASEAN khắc phục được hạn chế này. Tuy vậy, ASEAN vẫn có lợi ích rất lớn trong việc duy trì nguyên tắc đồng thuận trong càng nhiều vấn đề quan trọng càng tốt, và nhất là nếu tranh chấp Biển Đông không còn là một mối đe dọa nguy hiểm đối với hòa bình khu vực.

Để đạt được mục đích này, cần phải có các hoạt động tăng cường xây dựng lòng tin, hợp tác, và đối thoại giữa các quốc gia thành viên ASEAN, cũng như giữa ASEAN và Trung Quốc. Tất cả các thành viên ASEAN nên nỗ lực để đạt được một sự cân bằng giữa lợi ích quốc gia và các lợi ích chung lớn hơn của toàn bộ khu vực.

Trong khi đó, một số cường quốc ngoài khối ASEAN cũng nên nhạy cảm hơn trước các lo ngại an ninh của các thành viên của tổ chức này, và nên hành động một cách phù hợp để biến Biển Đông thành một khu vực của hòa bình và thịnh vượng chứ không phải là một đấu trường của sự căng thẳng và đối đầu.

Lê Hồng Hiệp

TS. Lê Hồng Hiệp là nghiên cứu viên chính tại Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (ISEAS – Yusof Ishak Institute), Singapore. Tác giả xin cảm ơn Hoàng Thị Hà, Tang Siew Mun và Termsak Chalermpalanupap vì các ý tưởng, nhận xét và góp ý hữu ích cho bài viết.